今年以來，深圳、上海、杭州等熱點城市先后出臺新一輪住房市場調(diào)控措施。據(jù)多家行業(yè)分析機構(gòu)統(tǒng)計，兩個多月時間內(nèi)相關(guān)城市出臺的具體調(diào)控措施累計已近百項。同時，2月下旬多個城市自然資源部門也陸續(xù)以各種形式披露，將從今年起實施以“集中發(fā)布出讓公告、集中組織出讓活動”(即“雙集中”)為核心的住宅用地供應(yīng)分類調(diào)控制度。

上述政策調(diào)整引發(fā)了行業(yè)和社會的廣泛關(guān)注。這些新舉措的出臺在當(dāng)前的住房市場乃至宏觀經(jīng)濟環(huán)境下具有重要意義，同時也凸顯了中央和地方政府在完善和落實房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制的過程中愈發(fā)清晰的政策邏輯。

完善住房市場調(diào)控措施的局部和全局意義

要理解當(dāng)前背景下進一步完善住房市場調(diào)控措施的必要性，應(yīng)當(dāng)從住房市場的局部視角和宏觀經(jīng)濟環(huán)境的全局視角分別著眼。

首先，此次各熱點城市出臺新一輪調(diào)控措施，是應(yīng)對其住房市場中“老問題”出現(xiàn)“新動向”的客觀需要。2016年四季度以來，在中央和地方政府一系列穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期的“三穩(wěn)”措施下，全國住房價格整體保持相對穩(wěn)定。但由于此前較長一段時間內(nèi)房價持續(xù)上漲的累積效果，部分熱點城市住房市場的潛在風(fēng)險目前仍處于高位。以評價住房市場風(fēng)險時最經(jīng)常采用的兩項指標為例，筆者所在機構(gòu)的監(jiān)測結(jié)果顯示，至2020年底，按當(dāng)?shù)仄骄杖胨降娜谥乙援?dāng)?shù)仄骄鶅r格購買90平方米住房計算，個別熱點城市的房價收入比仍在20倍以上;按相同小區(qū)房價與住房年租金的比值計算，這些城市的房價租金比也接近或超過60倍。二者均明顯高于合理區(qū)間，意味著這些熱點城市的住房市場已難以承受風(fēng)險程度的進一步提升。監(jiān)測結(jié)果同時反映，部分熱點城市在去年下半年至今年初重現(xiàn)房價上漲苗頭。2021年1月份，全國二手住房同質(zhì)性(即已經(jīng)消除了住房區(qū)位、品質(zhì)變化等結(jié)構(gòu)性因素影響)掛牌價格指數(shù)同比上漲3.6%，整體仍處于平穩(wěn)區(qū)間。但有15個城市掛牌價格指數(shù)的同比漲幅在10%以上，多數(shù)近期出臺調(diào)控措施的熱點城市均在此列。由此來看，這部分城市為防止住房市場風(fēng)險進一步積聚而適時出臺針對性措施加以調(diào)節(jié)，具備其合理性和必要性，尤其是與“因城施策”原則高度一致。

更應(yīng)該看到，在當(dāng)前國際國內(nèi)復(fù)雜多變的經(jīng)濟環(huán)境下，完善住房市場調(diào)控措施在宏觀經(jīng)濟的全局視角下還具有更為深刻的政策意義。2019年7月以來，中央多次在不同場合重申“堅持不將房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟的手段”，在保持房地產(chǎn)調(diào)控政策自身的持續(xù)性和穩(wěn)定性方面表現(xiàn)出強大的政策定力。但從更全局角度看，房地產(chǎn)市場形勢尤其是風(fēng)險狀況還會直接影響中央和地方政府在其它方面的宏觀經(jīng)濟政策選擇。例如，國內(nèi)外多項研究都提示，2008年至2009年間我國為應(yīng)對全球金融危機而出臺的一攬子經(jīng)濟刺激措施中，有若干項措施經(jīng)由多種渠道最終傳導(dǎo)至住房市場，在一定程度上助推了地價和房價的上漲。2020年中央為應(yīng)對新冠肺炎疫情、世界經(jīng)濟深度衰退等多重沖擊，提出“六穩(wěn)”、“六保”等穩(wěn)定經(jīng)濟基本盤的措施后，類似的隱憂再次出現(xiàn)。從適度寬松的貨幣政策環(huán)境，到針對中小微企業(yè)和個體工商戶的金融支持措施，乃至于部分城市出臺的放松落戶門檻等人才吸引措施，都曾被賦予“房價或成最大贏家”的輿論解讀，甚至在部分熱點城市的市場實踐中已有所顯露。在這種情況下，對住房市場風(fēng)險的顧忌客觀上已經(jīng)制約了中央和地方政府在進一步鞏固經(jīng)濟恢復(fù)性增長基礎(chǔ)過程中的政策選擇。而要消除這種掣肘，就需要有效控制住房市場——尤其是熱點城市住房市場風(fēng)險，同時重點阻斷其它宏觀經(jīng)濟政策不當(dāng)傳導(dǎo)至住房市場的渠道，例如部分熱點城市近期曾一度相對突出的經(jīng)營貸、消費貸流入住房市場等問題。這不僅能夠為各級政府的宏觀經(jīng)濟政策選擇提供更大空間，也將確保相關(guān)政策有效惠及實體經(jīng)濟領(lǐng)域。

住房市場調(diào)控的兩條政策邏輯主線

從具體舉措看，近期出臺的一系列調(diào)控措施仍然延續(xù)了近年來房地產(chǎn)市場調(diào)控的整體政策框架，堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”，以“三穩(wěn)”為目標，突出“因城施策”。其中，多數(shù)舉措屬于對調(diào)控政策工具箱中限購、限售、差別化住房信貸政策等既有工具的調(diào)整或優(yōu)化，尤其是通過對司法拍賣住房實施限購、限定離婚后無房方購房資格、強化對公司購房的限售要求等舉措，有針對性地彌補既有工具在實踐中暴露出的漏洞，同時針對經(jīng)營貸和消費貸流入住房市場、開發(fā)企業(yè)或中介機構(gòu)散布不實信息等違規(guī)行為給出更具操作性的治理措施。另一方面，調(diào)控政策工具箱中也出現(xiàn)了若干新成員，其中有兩點尤其值得關(guān)注。首先，此前調(diào)控政策密度相對較低的二手住房市場此次受到若干熱點城市的高度重視，例如深圳市開始針對全市住宅小區(qū)形成和發(fā)布二手住房成交參考價格，東莞市提出完善二手住房網(wǎng)簽交易價格發(fā)布機制。其次，以“雙集中”為核心的住宅用地供應(yīng)分類調(diào)控制度，更是繼實施一系列“限”、“競”結(jié)合的住宅用地出讓方式之后，在住宅用地供給端的又一重大調(diào)整。

跳出具體措施本身，更需關(guān)注的是它們所反映的住房市場調(diào)控政策的兩條邏輯主線?；仡櫄v史上美國、日本、香港地區(qū)等出現(xiàn)的由住房市場所引致的系統(tǒng)性風(fēng)險爆發(fā)的案例，盡管細節(jié)各異，但都存在兩項核心要素：其一，非理性預(yù)期所驅(qū)動的住房投機活動導(dǎo)致房價暴漲急跌;其二，在高杠桿條件下，房價波動的影響傳導(dǎo)至更大范圍的金融和經(jīng)濟體系，并最終造成宏觀經(jīng)濟乃至社會動蕩。相應(yīng)地，防范和化解住房市場系統(tǒng)性風(fēng)險的關(guān)鍵也落在這兩項要素上。2019年以來與住房市場相關(guān)的一系列調(diào)控措施，正在越來越強烈地體現(xiàn)出這兩條邏輯主線，近兩個月出臺的各項調(diào)控措施也不例外。

首先，以穩(wěn)預(yù)期為切入點，實現(xiàn)穩(wěn)地價和穩(wěn)房價，控制和緩釋住房市場自身風(fēng)險。無論是理論研究，還是實證研究，都提示我們市場參與者的非理性預(yù)期是住房價格出現(xiàn)暴漲暴跌的關(guān)鍵驅(qū)動力，但同時也是住房市場中最難以直接調(diào)節(jié)的因素之一。此前提及的中央保持房地產(chǎn)調(diào)控政策持續(xù)穩(wěn)定的政策定力，是實現(xiàn)穩(wěn)預(yù)期的戰(zhàn)略層面基石。在此基礎(chǔ)上，各級政府也在新一輪調(diào)控措施中做出了若干戰(zhàn)術(shù)層面的新嘗試。例如，多個城市都特別強調(diào)房價信息統(tǒng)計和發(fā)布制度的重要性，同時加大對散布不實信息等違規(guī)行為的打擊力度，為穩(wěn)預(yù)期提供良好的市場信息環(huán)境。再如，前述深圳、無錫、東莞等城市發(fā)布的二手住房成交參考價水平或區(qū)間，是在微觀尺度上主動調(diào)節(jié)二手住房買賣雙方價格判斷和價格預(yù)期的一次新嘗試。又如，住宅用地供應(yīng)的“雙集中”制度如果能夠與公開、明晰、穩(wěn)定的住宅用地供應(yīng)計劃相結(jié)合，也有望在穩(wěn)定開發(fā)企業(yè)和購房者預(yù)期方面發(fā)揮積極作用。需要再次提醒的是，市場參與者預(yù)期終究是住房市場中最難以調(diào)節(jié)乃至準確把握的因素之一，我國現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究和政策實踐中對住房市場參與者(尤其是家庭)預(yù)期形成和變化規(guī)律的理解也還很不充分。為此，除了加強相關(guān)基礎(chǔ)研究外，建議相關(guān)城市動態(tài)追蹤上述新做法的實施情況并及時進行調(diào)整完善，以取得更好的穩(wěn)預(yù)期效果，并為后續(xù)政策實踐積累經(jīng)驗。

其次，以降杠桿為切入點，著力隔絕住房市場風(fēng)險向宏觀金融和經(jīng)濟體系的傳導(dǎo)路徑。從長期堅持并不斷細化的差異化住房信貸政策，到2020年8月出臺的開發(fā)企業(yè)“三線四檔”政策，再到2020年12月央行和銀保監(jiān)會關(guān)于建立銀行業(yè)金融機構(gòu)房地產(chǎn)貸款集中度管理制度的要求，金融監(jiān)管當(dāng)局從金融機構(gòu)、開發(fā)企業(yè)和家庭三端同時著力推動房地產(chǎn)金融領(lǐng)域降杠桿的政策意圖已非常明確。在延續(xù)這一思路的前提下，此次部分城市又從兩個角度為其中家庭部門降杠桿提供了新的操作層面抓手。首先，從強化房貸首付款資金真實性審查要求和杜絕無用途、虛假用途、用途存疑貸款兩方面著手，嚴查經(jīng)營貸、消費貸違規(guī)流入房地產(chǎn)領(lǐng)域，確保差異化住房信貸政策的有效性，更重要的是防止家庭部門杠桿水平通過違規(guī)途徑出現(xiàn)顯著上升。其次，除首付款比例外，從住房抵押價值角度為防范住房抵押貸款風(fēng)險引入新的防火墻。我國現(xiàn)行《房地產(chǎn)估價規(guī)范》明確要求房地產(chǎn)抵押價值評估應(yīng)遵循謹慎原則。但目前絕大多數(shù)住房抵押價值評估仍以同期市場價格水平為依據(jù);如果判斷住房市場中已存在一定風(fēng)險，這種做法實際上并不符合謹慎原則要求。美國官方機構(gòu)在反思“次貸危機”時，就將住房抵押價值評估結(jié)果過高列為成因之一。從這個角度看，深圳等城市發(fā)布二手住房成交參考價水平的另一(甚至更重要)作用，是為銀行業(yè)金融機構(gòu)在發(fā)放住房抵押貸款時提供確定住房抵押價值的重要依據(jù)，有助于進一步控制住房抵押貸款風(fēng)險。

對后續(xù)完善住房市場調(diào)控的幾點建議

今年的《政府工作報告》重申了“房住不炒”定位和“三穩(wěn)”目標，同時強調(diào)“解決好大城市住房突出問題”。遵循上述政策基調(diào)，可以預(yù)期相關(guān)熱點城市近期出臺的調(diào)控措施將在較長一段時間內(nèi)得到堅持乃至強化，同時也有可能有新的熱點城市繼續(xù)出臺類似的調(diào)控政策。為此，提出以下三方面建議。

首先，將聚焦風(fēng)險控制的前述需求端、金融端措施，與推進多層次住房供應(yīng)體系建設(shè)的供給端措施相結(jié)合，構(gòu)建更為完整的房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制。保持各熱點城市住房價格穩(wěn)定，防止房價再次出現(xiàn)大幅上漲，既是防范和化解住房市場風(fēng)險的要求，也是解決這些城市住房突出問題的必要條件，但仍非充分條件。一方面，結(jié)合住宅用地供應(yīng)分類調(diào)控制度的實施，建議相關(guān)城市——尤其是房價上漲壓力較大的城市實質(zhì)性增加住宅用地供應(yīng)規(guī)模，緩解住房市場供求矛盾。另一方面，考慮到這些城市中相對較高的房價水平，新市民、青年人等群體的住房問題客觀上已經(jīng)很難單純通過住房市場加以解決，而需要長租房市場和保障性住房在其中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

其次，堅持政策初心，防止將“三穩(wěn)”目標簡單理解為“穩(wěn)指標”。正如此前所論述的，“三穩(wěn)”并不是房地產(chǎn)市場調(diào)控的最終目標，而是在經(jīng)濟端防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險、在民生端實現(xiàn)全體人民住有所居的關(guān)鍵路徑。城市政府在制定和實施各項調(diào)控措施的過程中，應(yīng)始終秉承上述政策初衷。相反，應(yīng)著力避免將“穩(wěn)房價”異化為“穩(wěn)房價指標”，進而以“面多了兌水、水多了兌面”式的結(jié)構(gòu)性調(diào)整操縱平均房價指標，甚至默許交易備案價格與實際價格水平之間的背離。同時，建議中央主管部門進一步細化和優(yōu)化房地產(chǎn)市場相關(guān)監(jiān)測指標，更準確反映市場真實情況，為落實城市主體責(zé)任提供更為可靠的依據(jù)。

第三，科學(xué)預(yù)判調(diào)控政策的非預(yù)期后果，并儲備針對性措施。例如，近年來我國房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)的行業(yè)集中度已經(jīng)呈現(xiàn)出持續(xù)乃至加速提升趨勢。“三線四檔”與“雙集中”的結(jié)合，對開發(fā)企業(yè)在短時間內(nèi)集中籌措調(diào)配大規(guī)模資金的能力提出更高要求，龍頭房企可能更具優(yōu)勢，有必要關(guān)注由此給房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)乃至住房市場的影響。再如，部分市場參與者可能試圖以新的違規(guī)行為規(guī)避調(diào)控措施限制，甚至由此形成新的風(fēng)險點，這也是在政策制定和實施過程中所需要注意的。(作者 吳璟)

(作者為清華大學(xué)建設(shè)管理系長聘副教授，清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心主任)

標簽： 房地產(chǎn)調(diào)控